特許經(jīng)營和PPP異同分析
來源：（文/闞曉西，財(cái)政部金融司金融五處處長） 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心(RCCEF)
PPP的發(fā)起源于政府沒有錢，但是它絕對不是解決政府沒有錢的問題。PPP從字面上理解很簡單，就是政府和社會(huì)資本方或者是企業(yè)合作。但是合作的目的是什么？實(shí)際上最終做這件事是落在公共服務(wù)上面的。過去我們把PPP作為基建投融資領(lǐng)域的投融資方式變革，其實(shí)是把它的意義和定位縮得很小。因?yàn)槿魏我粋€(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的都是為了提供公共服務(wù)，所以我們看到的政府和企業(yè)合作的目的一定是提供公共服務(wù)。公共服務(wù)這個(gè)領(lǐng)域很廣泛，不僅僅包括所謂的基礎(chǔ)設(shè)施、修橋修路，還包括我們的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技、學(xué)校，所有的只要政府想提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，就需要政府和社會(huì)資本方來合作。
政府和社會(huì)資本方以什么方式來合作？為什么要合作？過去亞行、世行、聯(lián)合國都對PPP有過定義，現(xiàn)在對PPP的定義，歸根結(jié)底其實(shí)就是一句話：政府以訂立合同的方式，充分利用社會(huì)資本方的錢、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)來提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。不光解決的是錢的問題，還有長遠(yuǎn)機(jī)制的問題。為什么政府要用合同的方式？在中國過去我們通常都是用文件，其實(shí)合同更多的是明確雙方的責(zé)任劃分。很多人說政府和企業(yè)合作就是PPP，過去融資平臺公司也是PPP，因?yàn)楸举|(zhì)上是一個(gè)企業(yè)。但是為什么在實(shí)際當(dāng)中卻變成了政府的手或腳？最后債務(wù)變成了政府性債務(wù)，實(shí)際上就是因?yàn)樨?zé)任權(quán)利不清晰，因?yàn)檎男械墓矙?quán)利不能賦予社會(huì)資本方，比如環(huán)評、消防、建筑標(biāo)準(zhǔn)的制定等，政府給到社會(huì)資本的只是做整個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營和維護(hù)這樣一些微觀性的經(jīng)營事務(wù)。
PPP的定義清楚后，大家可能還經(jīng)常看到特許經(jīng)營，還有政府購買服務(wù)和PPP的關(guān)系。就我理解，特許經(jīng)營和PPP本質(zhì)上應(yīng)該是交叉的。在政府的行為里面有特許經(jīng)營的領(lǐng)域，比如煙草、過去的酒，還有鹽業(yè)領(lǐng)域是有特許的。但是在公共服務(wù)領(lǐng)域，我們現(xiàn)在特許經(jīng)營的概念還不是特別清晰。有的人認(rèn)為，只要是政府提供公共服務(wù)的，給到社會(huì)資本方就是特許經(jīng)營，對此我個(gè)人一直不太贊成。其實(shí)政府和企業(yè)或者說社會(huì)資本方合作，社會(huì)資本方并沒有獲得過多的權(quán)利，其實(shí)很多時(shí)候都是盡義務(wù)。政府一分錢不掏，就是以事后購買服務(wù)的方式來支付對價(jià)，在這個(gè)過程當(dāng)中，社會(huì)資本方依據(jù)合同要盡職盡責(zé)的完成政府交給他的目標(biāo)，他必須去籌錢、去管理運(yùn)營，這個(gè)合同約定并沒有給社會(huì)資本方什么權(quán)利。
為什么說在公共服務(wù)領(lǐng)域有特許的領(lǐng)域？比如像核電，一些重大公共安全的領(lǐng)域，實(shí)際上有市場準(zhǔn)入，應(yīng)該是實(shí)行特許經(jīng)營的，因?yàn)槲覀儗Y質(zhì)有特殊的要求。除了這些領(lǐng)域，其實(shí)是不應(yīng)該有特許的。本質(zhì)上PPP就是雙方通過平等合作來提供公共服務(wù)，這里面的條件都是可以商量的。社會(huì)資本方不可能一分錢不要求回報(bào)、不要求盈利地替政府做事。所以我們通常說PPP的這種機(jī)制，實(shí)際上就是政府把自己的公共政策的目標(biāo)，企業(yè)和市場機(jī)制結(jié)合在一起。但是對于企業(yè)來說，他是把自己的經(jīng)營目標(biāo)和自己的社會(huì)責(zé)任結(jié)合在一起。那么為什么政府和社會(huì)資本合作跟其他一般私人部門的合作不同呢？因?yàn)檎推髽I(yè)最終都要向老百姓交待。在這個(gè)過程當(dāng)中，從經(jīng)濟(jì)的成本來看，社會(huì)資本方所投的每一分錢都希望有一個(gè)合理的回報(bào)。從政府角度來說，它代表老百姓和社會(huì)資本方簽合同，肯定希望在這個(gè)合同項(xiàng)下的責(zé)任是價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的，這就衍生了職責(zé)定位的問題。
在這個(gè)投入的過程當(dāng)中，政府支付對價(jià)無非是三種形式，要么就是讓渡收費(fèi)權(quán)，要么就是通過財(cái)政預(yù)算來安排補(bǔ)貼，要么就是通過存量資產(chǎn)的投入或者是轉(zhuǎn)讓的形式，所以對于政府來說，實(shí)際上就是一個(gè)預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的過程。政府在建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目的過程當(dāng)中，存在著最后的成本合理不合理、所得的效益能不能提高老百姓的滿意度的問題。在PPP里面，我們希望保證PPP合同項(xiàng)下的政府支付責(zé)任是合理的、科學(xué)的。作為一個(gè)老百姓，我也希望知道我所享受的公共服務(wù)的運(yùn)行成本是多少，最終我為這個(gè)東西付了多少代價(jià)--其實(shí)我們都希望能看得到。
PPP本質(zhì)上是基于政府信用為基礎(chǔ)的一系列活動(dòng)，只不過跟過去的融資平臺相比，對社會(huì)資本方有一個(gè)比較高的要求，對于我們金融機(jī)構(gòu)在識別風(fēng)險(xiǎn)上也有一個(gè)要求。過去在融資平臺模式下，由融資平臺去融資搞建設(shè)，所有的運(yùn)營通過設(shè)計(jì)委托給企業(yè)干，建設(shè)也找個(gè)工程建筑商，運(yùn)營也可以委托一個(gè)企業(yè)去運(yùn)營。但是本質(zhì)上所有的責(zé)任都在融資平臺那里，所以金融機(jī)構(gòu)在審評的時(shí)候不用看項(xiàng)目本身的好壞，因?yàn)樽詈筮€款都是來自政府的資產(chǎn)負(fù)債表。而PPP項(xiàng)目就多了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：政府是要履行合同，但是政府履行合同的前提是社會(huì)資本方盡職盡責(zé)地也履行了合同。如果社會(huì)資本方?jīng)]有盡職盡責(zé)地履行這個(gè)合同，則意味著金融機(jī)構(gòu)的融資就會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。
現(xiàn)在我們做的，其實(shí)只是在預(yù)算管理和資產(chǎn)管理這兩個(gè)框架下去打造一個(gè)規(guī)范的PPP的制度體系。首先我們要進(jìn)行PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力的論證，也就是我們要清晰的去識別、測算政府在簽這個(gè)合同項(xiàng)下會(huì)承擔(dān)多少支付義務(wù)，這些支付義務(wù)可能是現(xiàn)金的，可能是要在預(yù)算里面安排的，也有可能是要從資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)里面投入的，比如說土地的投入、股權(quán)的投入，這樣能減少一部分預(yù)算支出的壓力。只有把PPP合同項(xiàng)下的政府支付義務(wù)納入到財(cái)政管理的程序，社會(huì)資本方在和政府合作的時(shí)候才有信心。現(xiàn)在市場上流行一句話叫做"誰有錢跟著誰走"，其實(shí)也是一種導(dǎo)向。從我們的角度來說，我們其實(shí)是希望能夠規(guī)范地讓合作的所有信息都對外披露，能有一個(gè)監(jiān)督和制約的機(jī)制在這里。不是說企業(yè)和政府合作就是一個(gè)PPP。
另外一個(gè)大家比較關(guān)注的話題是PPP項(xiàng)目里面政府采購和招投標(biāo)法的關(guān)系。因?yàn)槲覀冏罱K是要購買公共服務(wù)，讓這個(gè)公共服務(wù)的成本或者價(jià)格價(jià)廉質(zhì)優(yōu)，所以在選擇這個(gè)合作伙伴的時(shí)候，我們不光看到的是要建設(shè)一個(gè)資產(chǎn)，其實(shí)我們更關(guān)注服務(wù)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，用政府采購有幾個(gè)好處：一是對外資開放的問題，在公用事業(yè)的項(xiàng)目我們有開放清單，所以政府采購有利于保護(hù)本國企業(yè)；二是上級部門對下級部門的監(jiān)督管理，也就是說在這個(gè)競爭性采購的環(huán)節(jié)，如果大家覺得政府在選社會(huì)資本方合作方的時(shí)候不公開、不透明，存在內(nèi)部交易，可以隨時(shí)提起行政復(fù)議和訴訟；三是財(cái)政部門介入PPP項(xiàng)目，實(shí)際上根本是為了保障政府的信用，如果不能履約的話，上級財(cái)政部門有監(jiān)督和管理的職責(zé)。
很多人認(rèn)為PPP項(xiàng)下也有政府債務(wù)的壓力，其實(shí)PPP項(xiàng)下政府支付義務(wù)是我們購買服務(wù)的對價(jià)，并不是直接的債務(wù)。你有產(chǎn)出了，我才付費(fèi)，沒有產(chǎn)出我是不會(huì)付費(fèi)的。所以在這個(gè)機(jī)制下，其實(shí)是沒有債務(wù)的。但是為什么說我們要警惕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的壓力呢？因?yàn)?/span>PPP合同是一個(gè)法定合同，政府一旦簽訂了，政府就有義務(wù)去履行這個(gè)合同的責(zé)任，只要社會(huì)資本方?jīng)]有違約，對于政府來說是一個(gè)法定剛性的責(zé)任，財(cái)政部門必須保障。如果PPP項(xiàng)目做多了，一樣會(huì)增加財(cái)政收支的矛盾帶來舉債的壓力。當(dāng)然不一定通過舉債來解決，有可能是通過減少其他方面的支出，也有可能通過增加稅收，當(dāng)然舉債是其中的一個(gè)選擇。
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